改革開放三十多年來，我國城鎮化建設取得了顯著成效，初步形成了較為完整的城鎮體系，城市功能、質量均有不同程度的提升，城鎮化率由1978年的17.92%上升至2012年的52.57%，年均增長約一個百分點。為推動城鎮化由偏重數量規模擴張向注重質量內涵提升轉變，近期，中央政府戰略性地提出“走中國特色新型城鎮化道路”。新型城鎮化有別于傳統城鎮化，核心是“人的城鎮化”，需要有序推進農業轉移人口市民化，讓進城農民安居樂業。這將為我國經濟社會發展帶來新的紅利，成為推動經濟增長的新引擎。

      新型城鎮化建設是一項系統工程，需有制度體系進行配套。但當前制度改革尚未到位，主要表現為：戶籍制度改革滯后，農民“進城務工、回鄉置業”的“半城鎮化”問題突出；土地制度改革遲緩，農民的土地權益難以順利轉化為財產性收入，使農民對高成本的城市生活有后顧之憂；大、中、小城市與縣級城市資源分配不均衡，造成大城市資源聚集與人口不斷膨脹，中小城市與縣級城市資源短缺、發展動力不足、人口吸納能力弱；社會福利制度在城鄉之間、社會群體之間的分割，影響農民進城的積極性。凡此種種，影響著新型城鎮化的推進。為此，我建議從以下方面完善制度建設，加快推進新型城鎮化：

      1、加快推進戶籍制度改革，促進農民工“市民化”進程。城鄉二元的戶籍制度是制約農民進城的主要障礙之一，建議進一步落實《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，為鼓勵小城市與縣級城市吸納農業轉移人口，可適度減免勞動密集型企業的中央稅收部分、加大中央專項財政轉移力度等，減輕地方政府財政支出壓力、調動積極性。

      2、深化土地制度改革，切實保障農民的土地權益。土地征收制度下隱含的利益空間和地方政府對土地財政的依賴，導致農民的權益得不到有效保障，建議加快農村集體土地流轉制度建設，統一城鄉土地市場，通過市場機制增加農民財產性收入，提供農民進城創業的啟動資本，同時，也可避免增量土地成本過低導致攤大餅式的城市擴張，提高土地利用效率。

      3、加快社會福利制度改革，調動農民進城的積極性。社會福利制度在城鄉之間、社會群體之間的二元結構，造成農民進城的顧慮較多、積極性不足，建議加快消除養老、醫療、教育等基本社會福利的二元結構，實現全國均等化；在其他社會福利方面，考慮到城市承接農民進城而新增的財政支出壓力，可將部分社會福利與轉移人口在當地的居住年限、社會貢獻相掛鉤，具體標準因城而異。

      4、優化城市等級管理制度，扶持中小城市與縣級城市發展。受城市等級管理制度的影響，造成行政等級高的城市截留低等級城市的資源，導致大中小城市、縣級城市之間發展不均衡，建議優化城市等級管理制度，確保各級政府的財權與事權相匹配，加大財政政策的支持力度以扶持中小城市與縣級城市發展，同時，縣級城市作為承接農村人口轉移的重要節點，應積極擴權強縣、做大縣城，形成大中小城市、縣級城市協調、均衡發展。

      5、深化投融資體制改革，緩解城鎮居民增加與城市基礎設施不足的矛盾。為緩解政府財政壓力，加快城市基礎設施建設，承接農村轉移人口，建議深化城市建設投融資體制改革，一方面進一步落實《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，并出臺可執行的細化政策，放開對民間資本的限制，吸引民營企業參與城市基礎設施建設；另一方面在控制金融風險的同時，加快金融創新，拓寬融資渠道，如基礎設施資產證券化與產業基金等。

                                                                                                                                                                                                                                          建議人：胡葆森
                                                                                                                                                                                                                                               2013年3月