3月5日，十一屆全國人大五次會議在京舉行，胡葆森董事長攜建議進京參政議政。胡葆森董事長建議之《關于警惕“半城市化”現象，重視城市“夾心層”社會權益的建議》全文如下：

      2011年12月19日，中國社會科學院在京發布《社會藍皮書：2012年中國社會形勢分析與預測》（以下簡稱“2011社會藍皮書”）顯示，2011年是中國城市化發展史上具有里程碑意義的一年，城鎮人口占總人口比重首次超過50％，中國從一個具有幾千年農業文明歷史的農民大國，進入以城市社會為主的新成長階段。城市化繼工業化之后，成為推動中國經濟社會發展的巨大引擎。工業化、城市化和市場化，已成為拉動中國巨大社會變遷的“三駕馬車”。

      與此同時，我們不無擔憂地發現，我國城市化進程正遭遇“半城市化”的困擾。“半城市化”概念，是指農村人口向城市人口轉化過程中的一種不完整狀態，即事實上已成為城市中的非農就業人口或常住人口，但難以像本地的非農戶口居民那樣分享到城市化帶來的城鎮居民的社會待遇，半城市化人口面臨著勞動保障和社會保障覆蓋不足等困境，成為懸掛于城鄉生活差別中的“夾心層”。 這一階層的主要構成為農民工、大中專院校應屆畢業生、異地工作的低收入非農戶口居民等。

     住房和城鄉建設部和科學技術委員會聯合發布的《2008中國城市化率調查報告》指出，除新疆外,我國內陸其余的省、自治區、直轄市無一例外存在“半城市化”現象。而從區域來看,“半城市化”現象在我國中西部農村人口較多地區最為顯著。

      2011社會藍皮書同樣顯示，目前，我國近三成農業戶籍人口已居住在城鎮。這些統計數據均從側面顯示，當前城市“夾心層”涉及人口數量大，社會影響面寬。可以說，“夾心層”問題已經成為新時期社會管理的重大挑戰；從另外一個角度看，在一個城市化快速發展的社會中，“夾心層”又往往是城市發展最為核心、最具活力的新生力量之一，其對生活品質包括住房、教育、醫療等需求能否得到有效滿足對于社會穩定和經濟發展有重大影響，如長期得不到解決，必將成為影響社會和諧的不穩定因素。

      黨中央和國務院早已敏銳體察到這一問題的重要度和嚴重性。2011年12月12-14日召開的中央經濟工作會議中明確強調，要重視農民工在城鎮的工作生活問題，幫助他們逐步解決在就業、居住、醫療、子女入學等方面遇到的困難，有序引導符合條件的農民工進城落戶。為有效解決“半城市化”現象，更好保障“夾心層”的各項社會權益，我建議：

      一、持續推進戶籍制度改革。戶籍制度是在原來社會發展中積淀形成的最基本也是最重要的不公平制度之一，也是城市化的最大制度性障礙。長期以來戶籍制度改革的滯后，因此，積極推進戶籍制度改革是社會進一步發展的必然要求。只要積極推進，合理有序，不僅不會出現城市的紊亂與人口壓力，而且能夠促進開放、自由、公正、合理流動的社會新秩序的形成。近日，國務院辦公廳發布《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》（以下簡稱《通知》），此舉展現了國家改革戶籍制度的決心與方向。《通知》確定了三四線城市農業人口向城市人口轉變的路線圖，對三四線城市化進程帶來了積極推動作用。但應當指出，《通知》對直轄市、副省級市和其他大城市的戶籍制度改革仍未明確方向，“夾心層”轉換為正常城市人口的上升通道仍未確立。而這些大城市作為人才洼地，恰恰是“半城市化”的重災區。

      二、加大保障房體系對“夾心層”的傾斜力度。毋庸置疑，當下，住房問題已然成為“夾心層”融入城市的最大現實障礙。又因為住房兼有消費和投資功能，成為矛盾載體，尤當予以重視。數據調查顯示，在大多數一線城市，戶籍人口與外來人口均出現比例倒掛，戶籍人口住房自有率又遠遠高于常住人口住房自有率。因此，真正需要住房保障的是“夾心層”而非戶籍人口。目前大多數城市的保障房申請制度均設置了戶籍限定或入籍年限限制，對“夾心層”極為不利。在國家著意推行戶籍制度改革的背景下，各城市應當盡快廢除阻礙“夾心層”享受保障房權利的規定和制度；有條件的城市，甚至應當對符合條件的“夾心層”群眾提供住房補貼。在這一點上，重慶市嘗試將幾百萬農民工戶籍轉化與公租房保障相結合來推動，完成城市化、工業化的協調推進，社會反響良好，其經驗值得借鑒。

      三、促進“夾心層”融入城市社區。2012年1月4日，民政部出臺《關于促進農民工融入城市社區的意見》（以下簡稱《意見》），首次從國家層面描繪了農民工參與社區生活的“路線圖”。《意見》指出， 今后要以農民工需求為導向，整合延伸到社區的人口、就業、社保、民政、教育、衛生等社會管理職能和服務資源，建立以社區服務站為主體的社區綜合服務管理平臺，并將農民工服務管理納入其中。我們知道，社區是城市生活和管理的基本功能單位，欲使“夾心層”完好享受城市生活的便利，則必須使城市社區真正接納他們。《意見》動機非常好，有效解決了農民工社會保障、參政議政等各種權利，彌補城市居民和農民工之間的差距。 但如何具體實現并不樂觀，因此，《意見》在提出大體方向之后，還必須出臺具體的執行細則，并需配套出臺落實情況督察與考核措施，確保此項政策收到預期效果。